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1 de Abril de 2020

O Licenciamento Ambiental x Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional

Uma análise crítica dos procedimentos adotados para licenciamento ambiental.

Victor V. Silvestre, Engenheiro Civil
Publicado por Victor V. Silvestre
há 5 anos

Não é de hoje que a proteção ao patrimônio histórico e artístico nacional, vem causando turbulência nos processos de licenciamento ambiental. Isto têm ocorrido devido à interpretações técnicas e jurídicas confusas, dos profissionais envolvidos no licenciamento ambiental, com relação à portaria n.º 230 do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN de 17/12/2002 e resolução SMA nº 34, de 27/08/2003. Objetiva-se neste artigo discutir a aplicabilidade das normativas envolvidas, em prol da simplificação de alguns processo de licenciamento, que acabam perdendo celeridade devido interpretações pouco exploradas da nossa legislação.

A Portaria n.º 230 do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, dispõe sobre a compatibilização das fases de obtenção das licenças ambientais nos casos de empreendimentos potencialmente capazes de afetar o patrimônio arqueológico. Todavia importa salientar que, segundo esta normativa, a contextualização arqueológica e etnohistórica da área de influência do empreendimento deve-se apenas para empreendimentos cujo licenciamento ambiental dependa de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA). É neste viés que a turbulência se inicia, resultando em pareceres do órgão licenciador, que algumas vezes exigem contextualização arqueológica e etnohistórica da área de influência do empreendimento, mesmo que tal licenciamento não dependa da apresentação de EIA/RIMA.

A Resolução SMA nº 34, dispõe sobre as medidas necessárias à proteção do patrimônio arqueológico e pré-histórico quando do licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades potencialmente causadores de significativo impacto ambiental, sujeitos à apresentação de EIA/RIMA. A priori esta resolução se assemelha à redação dada pela Portaria n.º 230 do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, no entanto o seu Artigo 1º, parágrafo único, estabelece que os procedimentos previstos, nesta resolução, somente se aplicam para outros estudos ambientais, apenas, se forem constatados indícios, informações ou evidências da existência de sítio arqueológico ou pré-histórico. Este pequeno detalhe, muitas vezes arbitrado pelos técnicos acaba comprometendo o licenciamento de empreendimentos de baixo impacto ambiental, pois muitas vezes a responsabilidade técnica do profissional de engenharia, responsável pelo processo de licenciamento, é negligenciada quando informado por este a inexistência indícios, informações ou evidências da existência de sítio arqueológico ou pré-histórico, sendo exigido pelo órgão licenciador um diagnóstico arqueológico, realizado por um arqueólogo.

No entanto, conforme memorando circular 14/2012 expedido pelo Instituto de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, todos os projetos de pesquisa arqueológica visando à instrumentalização e obtenção da Licença Prévia - LP junto aos diversos órgãos ambientais da Administração devem ser submetidos ao IPHAN conforme Portarias IPHAN 07/88 e 230/02. Ainda, segundo este supracitado documento, e de acordo com o parecer técnico do IPHAN/SC 085/2013, este instituto proíbe a realização de pesquisa ou diagnóstico que seja não-interventivo. Logo, os profissionais do ramo da arqueologia não podem se manifestar sobre qualquer prospecção não interventiva e mesmo que a fosse, não poderiam realiza-las sem que houvesse autorização do IPHAN.

Isto nos leva a inferir que, o IPHAN, através de portarias e regramentos próprios, objetiva interferir sobre o licenciamento ambiental, seja na aprovação do projeto de pesquisa, seja na aprovação do resultado da aplicação do projeto de pesquisa. Para o IPHAN a lavratura de um laudo de profissional habilitado, informando a inexistência de indícios e vestígios arqueológicos, sem a prévia aprovação do projeto de pesquisa não-interventiva, não possui validade e portanto desqualifica este tipo de trabalho pelos profissionais envolvidos no licenciamento ambiental.

Esta mesma interpretação jurídica, vem sido discutida no Superior Tribunal Federal, através da ação direta de inconstitucionalidade nº ADI 5180, promovida pelo estado de Santa Catarina, no âmbito do licenciamento ambiental. Neste caso, considerou-se na ocasião, algumas facetas inconstitucionais da lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. Em suma esta ADI requereu declaração de inconstitucionalidade do artigo 36, parágrafo 3º, da Lei Federal 9.985/2000. Subsidiariamente, solicitou que fosse conferido ao dispositivo questionado interpretação conforme a Constituição Federal, “outorgando ao vocábulo ‘autorização’ sentido não vinculativo, mas apenas crítico/apreciativo, por se tratar de atividade desenvolvida em regime de colaboração com autoridade licenciante, mediante lei complementar”.

O estudo desta ADI nº 5180 nos permite realizar uma analogia entre a linha de raciocínio levantada pela procuradoria-geral do estado de Santa Catarina em confronto com o que determina o IPHAN.

As normativas do IPHAN (memorando circular 14/2012 e portarias IPHAN 07/88 e 230/02 e demais portarias associadas) entre outras palavras exigem autorização deste instituto para licenciamento, conforme supracitado. Isto significa dizer que o exercício da competência constitucional de um ente federativo fica condicionado à aquiescência de terceiros; e este tipo de imposição afronta a autonomia federativa, invade tema reservado à Lei Complementar[1], e extrapola os limites da normatização geral. Não obstante é possível ainda observar ofensa aos artigos 18, "caput", 23 parágrafo único, e 24, § 1º, da Constituição Federal.

A propósito, a Lei Complementar Federal n. 140/2011 estabelece expressamente as ocasiões em que cada ente promoverá o ato de licenciamento.

Art. 8º São ações administrativas dos Estados:[...] XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7º e 9º;( Lei Complementar Federal n. 140/2011)

Assim sendo, o licenciamento ambiental, como típico ato de administração, é mister contemplado pela função executiva. Não por outro motivo a atividade, no Estado de Santa Catarina, é exercida por um órgão específico integrante do SISNAMA, responsável por promover o licenciamento ambiental em Santa Catarina.

Apenas recapitulando, como visto no início desta explanação, embora a Portaria n.º 230 do IPHAN de 17/12/2002 exija a contextualização arqueológica e etnohistórica da área de influência do empreendimento, por meio de levantamento exaustivo de dados secundários e levantamento arqueológico de campo, apenas para quando, para seu licenciamento, o empreendimento demandar a elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA/RIMA); o memorando circular 14/2012 expedido pelo Instituto de Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN, exige que os estudos arqueológicos no âmbito dos processos de licenciamento ambiental, independente do estudo necessário, sejam apresentados para APROVAÇÃO pelo IPHAN do respectivo projeto de pesquisa. É neste contexto que a pertinência temática adquire contornos, pois a atividade administrativa do Estado esbarra em indevida censura de terceiros (IPHAN). Isto significa que se incorporado, estudos arqueológicos interventivos, a todos os processos de licenciamento, subjugando o que preconiza a Resolução SMA – 34/03 e a Portaria n.º 230/2002, o licenciamento ambiental ficará, rebuçado, sob a autorização do IPHAN.

Ainda, cabe elencar que as deliberações do IPHAN, por meio de portarias e memorandos também denotam outra transgressão à Constituição Federal, nos termos do Art. parágrafo II.

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;[...].(Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988).

Assim sendo, apesar das facetas inconstitucionais das normativas deliberadas pelo IPHAN, sejam através das portarias ou dos memorandos supracitados, a discussão no campo jurídico pode ir longe, porem as mesmas ainda versam quando da necessidade de contextualização arqueológica e etnohistórica, excetuando-se casos em que existem evidencias de vestígios arqueológicas claras, exclusivamente para empreendimentos passíveis de EIA/RIMA, o que não se aplica à grande maioria dos empreendimentos em processo de licenciamento no Brasil.

Por fim, importa salientar que não objetiva-se neste artigo desqualificar a importância do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional nos processos de licenciamento, afinal a defesa do meio ambiente abraça a defesa de nosso patrimônio histórico e artístico. Todavia não se pode anuir, que o pouco célere processo de licenciamento ambiental, se torne cada vez mais enredado, freando o crescimento, já baixo, de nosso país.


[1] Sempre que aconstituiçãoo quiser que determinada matéria seja regulamentada por lei complementar, expressamente, assim requererá. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos. Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.

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